AdCF Mode d’emploi Manuel utilisateur

INTERCOMMUNALITÉ
Mode d’emploi
2014
23 & 3O 1er
MARS 2O14
RENDEZ-VOUS
Aux élections locales de mars 2014,
les habitants des communes
de 1000 habitants et plus
(plus de 53 millions)
avec le suffrage universel direct
désigneront à partir de bulletins
de vote comportant
deux listes associées,
à la fois
L’intercommunalité s’est généralisée et rationalisée suite à la loi de réforme
des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.
En 2013,
Sous l’effet de ce déploiement
géographique et des transferts
progressifs de compétences
des communes intervenus
depuis 20 ans, une grande partie
des grands services publics
locaux et des équipements
structurants relève désormais
d’une gestion mutualisée
à l’échelle des communautés.
À partir du 1er janvier
2014,
Ceci se traduit par des budgets
intercommunaux supérieurs
à 40 milliards d’euros et une
visibilité accrue du rôle des
intercommunalités dans la gestion
publique locale et le cadre de vie
de nos concitoyens.
36 049 communes, soit 98,3 %
des communes françaises,
et plus de 60 millions de Français,
faisaient partie des 2 456
communautés de communes,
communautés d’agglomération,
communautés urbaines et
métropole recensées au niveau
national.
l’ensemble des communes
françaises seront regroupées,
à l’exception des cas particuliers
de la ville de Paris et de
certaines communes des
départements de première
couronne (dans l’attente
de la création de la métropole
du Grand Paris).
LEURS CONSEILLERS
MUNICIPAUX
L’adoption, en mai 2013,
d’une loi relative aux élections
locales est venue préciser les
modalités d’élections au suffrage
universel direct des conseillers
communautaires issus de toutes
les communes à partir de 1 000
habitants. Cette loi a permis
à l’intercommunalité de franchir
une nouvelle étape attendue
depuis de nombreuses années
en renforçant son ancrage
démocratique.
Nouvelle étape pour
la démocratie locale,
nouvelle avancée pour
l’intercommunalité, l’élection directe
des conseillers communautaires
doit garantir l’association des
citoyens à des décisions qui influent
de plus en plus sur leur vie
quotidienne et déterminent
largement l’avenir de leur bassin
de vie.
AV
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08
2
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LEURS CONSEILLERS
COMMUNAUTAIRES
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20 RS
14
3
INTERCOMMUNALITÉ : MODE D’EMPLOI
INTERCOMMUNALITÉ : MODE D’EMPLOI
QU’EST-CE QUE
L’INTERCOMMUNALITÉ ?
Représentant à elles seules 40 % des communes de l’Union européenne,
les 36 681 communes françaises garantissent une proximité réelle à l’action publique
ainsi qu’un important gisement d’énergies civiques. Pour autant, cette densité
et cette fragmentation ont pour contrepartie de limiter les capacités d’intervention
individuelles des communes – 31 000 d’entre elles comptent moins de 2 000
habitants, près de 10 000 moins de 200 – et de contrarier la cohérence des politiques
publiques locales au sein des bassins de vie.
1. APPROFONDIR DES FORMES DE COOPÉRATION
sous l’effet de la loi du 16 décembre 2010
sur la réforme des collectivités territoriales.
L’ENJEU AUJOURD’HUI EST DOUBLE :
Au cours de la V République,
des formules institutionnelles plus ambitieuses
ont vu le jour pour accompagner le processus
d’urbanisation et d’aménagement du territoire.
Les « syndicats intercommunaux à vocation
multiple » (SIVOM) et les « districts », formules
plus intégratrices en termes de compétences,
sont instaurés en 1959.
Les premières « communautés urbaines » sont
créées dès 1966. Ces institutions, demeurées
peu nombreuses jusque dans les années 1980,
ont cependant contribué à l’aménagement
du pays et à l’organisation de services publics
locaux modernes.
C’est en 1999 que la loi « renforcement et
simplification de la coopération intercommunale »
(loi dite « Chevènement ») instaure le cadre
institutionnel que l’on connaît aujourd’hui,
en amplifiant le mouvement par la création d’une
nouvelle catégorie juridique, la « communauté
d’agglomération » et en définissant les règles actuelles
du fonctionnement des institutions communautaires
à fiscalité propre.
213
COMMUNAUTÉS
D’AGGLOMÉRATIONS
+ de 50 000 hab.
COMMUNAUTÉS
DE COMMUNES
rassemblent
e
DES INTERCOMMUNALITÉS existantes,
au travers notamment de la mutualisation
des compétences, mais aussi des ressources
financières et des services administratifs.
2 223
COMMUNAUTÉS
Devant la complexification croissante de la gestion
publique locale avec la décentralisation, les
gouvernements successifs ont souhaité redynamiser
les regroupements intercommunaux, sur fond de
volontariat et d’incitation, en proposant en 1992
la formule de la « communauté de communes »,
plus particulièrement destinée à l’espace rural
et aux bassins de vie des petites villes. Rencontrant
un succès immédiat, la loi Administration Territoriale
de la République (6 février 1992) a permis à plus de
1 000 communautés de communes de se créer dans
les cinq premières années d’application du texte.
2. RENFORCER LE NIVEAU D’INTÉGRATION
EN 2013
2 456
C’est pour pallier ces difficultés structurelles
que, dès la fin du XIXe siècle, les premières formes
d’intercommunalité technique ont encouragé
les communes à s’associer pour répondre aux
besoins d’équipement du territoire (électrification,
adduction d’eau, assainissement, voirie...).
INTERCOMMUNALE notamment dans les grandes
aires urbaines, avec l’émergence d’un nouveau
statut de « métropole » ;
Le regroupement des communes
s’est accéléré
36 049
COMMUNES
et représentent
60,89
MILLIONS
DE FRANÇAIS
1
15
MÉTROPOLE
+ de 500 000 hab.
COMMUNAUTÉS
URBAINES
+ de 450 000 hab.
AVANCÉES
LÉGISLATIVES
31 DÉCEMBRE
1966
Création
des communautés
urbaines
LOI
ADMINISTRATION
TERRITORIALE
DE
LA RÉPUBLIQUE
(ATR)
6 FÉVRIER
1992
Création
des communautés
de communes
4
LOI
« CHEVÈNEMENT »
renforcement
et simplification
de la coopération
intercommunale
12 JUILLET
1999
Création
des communautés
d’agglomération
LOI
RESPONSABILITÉS
ET LIBERTÉS
LOCALES
13 AOÛT
2004
Facilite le fonctionnement
de l’intercommunalité,
encourage les fusions
de communautés
et le partage de services
entre communes
et communautés
LOI
RÉFORME
DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
16 DÉCEMBRE
2010
Vise
l’achèvement
et la rationalisation
de la carte
intercommunale et crée le
statut de métropole
LOI
DE MODERNISATION
DE L’ACTION PUBLIQUE
ET D’AFFIRMATION DES
MÉTROPOLES
2014
Constitue
les métropoles
de « droit commun » et à statut particulier
5
INTERCOMMUNALITÉ : MODE D’EMPLOI
INTERCOMMUNALITÉ : MODE D’EMPLOI
LES COMMUNAUTÉS
POUR QUOI FAIRE ?
Depuis 2001,
Les lois issues du Grenelle
de l’environnement et le projet de loi pour
les communautés ont connu une
importante extension de leurs champs d’intervention.
Au-delà du développement économique et de
l’aménagement de l’espace, compétences obligatoires
de toutes les communautés, ce sont la gestion des
services environnementaux - déchets notamment ainsi que le logement, qui figurent en tête des
compétences les plus exercées, suivies de l’action
sociale, du tourisme, de l’assainissement, de la voirie.
Depuis 1999, l’intercommunalité se déploie sous la forme de communautés de
communes, communautés d’agglomération (plus de 50 000 habitants avec ville-centre
de 15 000 habitants), et de communautés urbaines (plus de 450 000 habitants).
La loi du 16 décembre 2010 a créé un nouveau statut de « métropoles »
(plus de 500 000 habitants) qui est revisité par la loi de modernisation de l’action
publique et d’affirmation des métropoles (MAPAM) à travers des métropoles
de « droit commun » constituées dans les agglomérations de plus de 400 000
habitants et des métropoles à statut particulier créées à Paris, Lyon et Marseille.
un accès au logement et un urbanisme rénové
(ALUR) encouragent la réalisation de plans locaux
d’urbanisme intercommunaux (PLU-I).
En 2013, près de 250 communautés exercent déjà
la compétence urbanisme, dont les communautés
urbaines et les métropoles, pour lesquelles c’est
une compétence obligatoire.
Pour la plupart compétentes en matière d’équipements
culturels et sportifs, les communautés ont de plus
en plus la charge de la construction et de la gestion
des grandes infrastructures (grandes salles, opéras,
patinoires, stades, piscines…).
La responsabilité des intercommunalités
en matière de planification de l’espace
et d’urbanisme s’est fortement développée avec
la mise en place des schémas de cohérence territoriale
(SCOT) et leur appui à la réalisation des plans locaux
d’urbanisme (PLU).
Lorsqu’une compétence a été intégralement
transférée à l’intercommunalité, les communes en
sont dessaisies en vertu du principe d’exclusivité.
Mais au sein de certaines compétences statutaires,
la loi prévoit que des partages plus fins peuvent
être opérés entre les services ou les équipements
qui sont déclarés d’intérêt communautaire
(ex.: un équipement culturel majeur comme
un Zénith) et ceux qui demeureront communaux
(ex.: une bibliothèque de quartier).
Cette distinction permet d’organiser la subsidiarité
entre communes et intercommunalité en identifiant
localement le niveau le mieux placé pour agir le plus
efficacement.
Ces différentes catégories
de communautés exercent,
en lieu et place de leurs communes
membres, un certain nombre
de compétences définies par leurs
statuts. Cette définition revêt une
importance majeure puisqu’une
communauté ne peut agir sans
que ses statuts ne l’y habilite
expressément, en vertu du principe
de spécialité.
Selon la catégorie à laquelle
elles appartiennent, les
communautés doivent exercer
des compétences obligatoires
précisément définies par la loi
ainsi que différentes compétences
dites « optionnelles » qu’elles
choisissent au sein d’une liste fixée
par le législateur. Outre ces
compétences définies par la loi,
les communautés peuvent se
voir transférer par les communes
d’autres compétences dites
« facultatives ».
TAUX D’EXERCICE
DES COMPÉTENCES
par les communautés
au 1er janvier 2013
100 %
100 %
92 %
87 %
86 %
85 %
63 %
62 %
55 %
Développement
économique
Aménagement
de l'espace
Ordures
ménagères
Habitat,
logement
Action sociale
Tourisme
Assainissement
Voirie
Transport
6
7
INTERCOMMUNALITÉ : MODE D’EMPLOI
INTERCOMMUNALITÉ : MODE D’EMPLOI
QUI DÉSIGNE ?
QUI DÉCIDE ?
COMMENT ÇA MARCHE ?
Les nouveaux modes d’élection des conseillers communautaires sont fixés par la loi
du 17 mai 2013 relative aux élections locales, dite loi « Valls ». Celle-ci prévoit
également les modalités de constitution des listes, avec parité, et de la répartition
des sièges entre les listes.
Dans les communes
de 1 000 habitants et +
Dans les communes
de moins de 1 000 habitants
MARS
conseillers
municipaux
conseillers
communautaires
2014
Élus au scrutin de liste au suffrage
universel direct. Les candidats au conseil
communautaire et au conseil municipal
figureront sur deux listes distinctes mais
présentées sur un même bulletin de vote.
conseillers
municipaux
Élus au scrutin de liste au suffrage universel
direct. Ils formeront le conseil municipal
qui éliraen son sein le maire et ses adjoints.
L’ordre de leur désignation déterminera leur
appartenance au conseil communautaire
selon le nombre de délégués dont dispose
la commune.
conseillers
communautaires
Les conseillers communautaires
siègent au sein du conseil
communautaire, l’organe délibérant
du groupement intercommunal.
Le conseil se réunit au minimum une fois
par trimestre. Ses séances sont publiques.
Le nouveau mode de scrutin (élargissement
du scrutin de liste dans les communes et
application pour les conseils communautaires)
tend à favoriser l’accès des femmes aux
mandats locaux et permettra de renforcer
la représentation des oppositions municipales
au sein des conseils communautaires.
Des commissions spécialisées peuvent
être instituées pour préparer les projets de
décision et les dossiers qui seront ensuite
soumis au conseil communautaire. Depuis
la loi de réforme des collectivités territoriales
de 2010, ces commissions peuvent être ouvertes
à tout conseiller municipal afin de renforcer
les liens entre communes et communautés.
EN 2011
composé du président, des vices-présidents
et éventuellement d'autres conseillers communautaires.
Le président
Élu parmi les conseillers communautaires, il est l’organe
exécutif de la communauté. Il fixe l’ordre du jour et préside
les séances du conseil, met en œuvre les décisions avec
l’aide de ses services, décide des dépenses à engager.
Chef des services de la communauté, il représente cette
dernière en justice.
ÉCONOMIE
ÉNERGIE
L’ensemble des communautés
employaient
170 638 AGENTS
(soit 9,4 % de l’emploi public territorial),
répartis comme suit :
CONSEIL COMMUNAUTAIRE
BUREAU
ACTION
SOCIALE
COMMISSIONS
composées de conseillers
communautaires et,
le cas échéant, municipaux.
Les vice-présidents
Ils représentent le président pour
l’exercice des différentes compétences
de la communauté. La loi encadre
leur nombre selon l’effectif du conseil
communautaire, sans que ce nombre
puisse dépasser 15.
65 315
62 720
dans les communautés
de communes
dans les communautés
d’agglomération
2 230
40 373
dans les syndicats
d’agglomération
nouvelle
8
dans
les communautés
urbaine
La communauté exerce ses
compétences et met en œuvre ses
projets en s’appuyant sur une
administration propre, constituée
d’agents transférés par les
communes ou recrutés par la
communauté.
Communes et communauté peuvent
également partager leurs services
à travers des mises à disposition,
afin de favoriser la complémentarité
entre communes et communauté,
voire de réaliser, à terme, des
économies d’échelle.
Ces mutualisations des services
sont de plus en plus encouragées
par le législateur.
9
INTERCOMMUNALITÉ : MODE D’EMPLOI
INTERCOMMUNALITÉ : MODE D’EMPLOI
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COMMUNAUTÉS
URBAINES
LES CHAMPS D’INTERVENTION
DES COMMUNAUTÉS
COMMUNAUTÉS
DE COMMUNES
Compétences obligatoires
• Développement économique : zones d’activité économique
et actions de développement économique
•A
ménagement de l’espace
Compétences obligatoires
• Développement et aménagement économique, social et culturel : zones
d’activité économique et actions de développement
économique, équipements culturels et sportifs, lycées et collèges ;
• Aménagement de l’espace communautaire : schéma de cohérence
territoriale, plan local d’urbanisme, réserves foncières, zones
d’aménagement concerté, organisation des transports urbains, voirie ;
• Équilibre social de l’habitat : programme local de l’habitat,
politique du logement ;
• Politique de la ville : dispositifs de développement urbain,
de développement local et d’insertion économique et sociale,
dispositifs locaux de prévention de la délinquance ;
• Gestion des services d’intérêt collectif : eau, assainissement,
cimetières, abattoirs ;
• Environnement : déchets, lutte contre la pollution de l’air
et les nuisances sonores, maîtrise de la demande d’énergie
Compétences facultatives définies par les communes membres
Compétences pouvant être déléguées par le département :
À la demande de la communauté urbaine, celle-ci peut exercer
pour le compte du département, différentes compétences en
matière d’action sociale et de voirie.
Compétences optionnelles (1 à choisir parmi les 6 suivantes ) :
• Protection et mise en valeur de l’environnement ;
• Politique du logement et du cadre de vie ;
• Voirie ;
• Équipements culturels et sportifs / équipements de l’enseignement
préélémentaire et élémentaire ;
• Action sociale ;
• Assainissement.
Compétences facultatives définies par les communes membres
MÉTROPOLE
(statut de la loi du 16 décembre 2010 en cours de modification par le projet de loi MAPAM)
COMMUNAUTÉS
D’AGGLOMÉRATION
Compétences obligatoires :
• Développement économique : zones d’activité économique
et actions de développement économique ;
•A
ménagement de l’espace communautaire :
schéma de cohérence territoriale, zones d’aménagement concerté,
organisation des transports urbains ;
•É
quilibre social de l’habitat : programme local de l’habitat, politique
du logement ;
• Politique de la ville : dispositifs de développement urbain,
de développement local et d’insertion économique et sociale,
dispositifs locaux de prévention de la délinquance.
Compétences optionnelles (3 à choisir parmi les 6 suivantes):
• Voirie et parcs de stationnement ;
• Assainissement ;
• Eau ;
• Environnement : déchets, lutte contre la pollution de l’air
et les nuisances sonores, maîtrise de la demande d’énergie ;
• Équipements culturels et sportifs ;
• Action sociale d’intérêt communautaire.
Compétences facultatives définies par les communes membres
Compétences pouvant être déléguées par le département :
À la demande de la communauté d’agglomération, celle-ci peut exercer
pour le compte du département, différentes compétences en matière
d’action sociale.
Compétences obligatoires
•D
éveloppement et aménagement économique,
social et culturel : zones d’activité économique
et actions de développement économique,
équipements culturels et sportifs ;
• Aménagement de l’espace communautaire :
schéma de cohérence territoriale, plan local
d’urbanisme, réserves foncières, zones
d’aménagement concerté, organisation des
transports, voirie ;
• Politique locale de l’habitat : programme local
de l’habitat, politique du logement ;
• Politique de la ville : dispositifs de développement
urbain, de développement local et d’insertion
économique et sociale, dispositifs locaux de
prévention de la délinquance ;
• Gestion des services d’intérêt collectif :
eau, assainissement, cimetières, abattoirs ;
• Environnement : déchets, lutte contre la pollution
de l’air et les nuisances sonores, maîtrise de la
demande d’énergie
10
Compétences transférées de plein droit
par le département :
• transports scolaires ;
• gestion des routes départementales ;
• zones d’activités et promotion à l’étranger
du territoire et de ses activités économiques.
Compétences pouvant être déléguées
par le département
• action sociale ;
• collèges ;
• développement économique ;
• tourisme ;
• culture ;
• équipements sportifs.
Compétences transférées de plein droit
par la région :
• promotion à l’étranger du territoire
et de ses activités économiques
Compétences pouvant être déléguées par la région :
• lycées ;
• développement économique.
Compétences transférées par l’État :
• grands équipements et infrastructures.
11
INTERCOMMUNALITÉ : MODE D’EMPLOI
INTERCOMMUNALITÉ : MODE D’EMPLOI
LES RESSOURCES
DES COMMUNAUTÉS
LES RESSOURCES FISCALES PROPRES d’une communauté proviennent
à la fois d’impositions assises sur les entreprises et sur les ménages :
SUR LES
Les communautés disposent
de deux types
de ressources principaux :
ENTREPRISES
→ La contribution économique territoriale (CET),
composée de la cotisation foncière des entreprises
(CFE), reposant sur des bases foncières, et de la
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
(CVAE), dont le taux est fixé au niveau national
→ Un impôt forfaitaire sur les entreprises de réseaux
(IFER), auprès d’entreprises des secteurs de l’énergie,
du transport ferroviaire et des télécommunications
→ La taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM)
FISCALITÉ PROPRE
DOTATIONS
Impositions assises sur les
entreprises et sur les ménages
Ressources dites « financières »
provenant de l’État
SUR LES
MÉNAGES & ENTREPRISES
→ Les communautés prélèvent désormais toutes
une part des taxes directes portant principalement
sur les ménages et dont elles fixent des taux
additionnels : il s’agit des taxes foncières sur
les propriétés bâties et non bâties, ainsi que la part
départementale de la taxe d’habitation transférée
en 2010 à l’occasion de la réforme de la taxe
professionnelle
→ Les communautés disposent également du produit
de taxes ou redevances affectées au financement
de services publics locaux dont elles ont la
responsabilité (par exemple, la taxe d’enlèvement
des ordures ménagères ou le versement transport)
LES RESSOURCES DITES « FINANCIÈRES » proviennent de dotations de l’État
INT
ER
CO
M
MU
NA
LI
TÉ
et prennent la forme d’une dotation globale de fonctionnement (DGF), formée d’une dotation
d’intercommunalité spécifique ainsi que d’importantes dotations de compensation liées
aux différentes réformes successives de la taxe professionnelle.
Le montant de la dotation d’intercommunalité dépend de la population, du potentiel fiscal
et du cœfficient d’intégration fiscale des communautés, qui mesure le degré de mise en
commun de la fiscalité (et des compétences) par les communes au profit de la communauté.
LA SUPPRESSION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE
Les ressources des intercommunalités ont été
bouleversées depuis la réforme de la fiscalité
locale de 2010, ayant conduit à la suppression
de la taxe professionnelle. Celle-ci constituait
la principale recette des communautés sous
le régime de la taxe professionnelle unique (TPU).
12
C’est cette taxe professionnelle qui a été remplacée
par la contribution économique territoriale (CET)
et d’autres taxes sur les entreprises de réseaux
ou sur les surfaces commerciales. Pour compenser
les effets de la suppression de la taxe
professionnelle, a été mis en place un fonds national
de garantie individuelle des ressources communales
et intercommunales (FNGIR).
13
INTERCOMMUNALITÉS : MODE D’EMPLOI
INTERCOMMUNALITÉ : MODE D’EMPLOI
LES DIFFÉRENTS RÉGIMES
FISCAUX POUR
L’INTERCOMMUNALITÉ
Pour encourager la solidarité financière et la mutualisation, la loi a encouragé
depuis 1999 la taxe professionnelle unique (TPU), devenue désormais
la fiscalité professionnelle unique (FPU) qui est obligatoire dans les métropoles,
les communautés urbaines et d’agglomération, mais facultative dans les communautés
de communes.
Elle consiste à instituer un taux unique d’imposition
(après une période de convergence des taux
communaux) et prélever le produit des impôts
« entreprises » à l’échelle de l’intercommunalité.
Plus de 50 % des intercommunalités, dont les plus
peuplées, ont en 2013 institué la FPU.
FISCALITÉ
PROFESSIONNELLE
UNIQUE
Les autres intercommunalités
disposent d’un régime de fiscalité dite
« additionnelle », qui superpose sur l’ensemble
des impôts (même ceux acquittés par les entreprises)
des taux communaux et intercommunaux.
À l’intérieur de ce régime, certaines zones d’activités
économiques peuvent néanmoins être soumises
à un seul taux intercommunal : on parle alors de
fiscalité professionnelle de zone.
FISCALITÉ
ADDITIONNELLE
La communauté perçoit une part des produits des
taxes directes locales (contribution économique
des entreprises, taxe d’habitation et taxes foncières),
les partageant avec les communes.
La communauté perçoit la CET, une partie des IFER,
et d’autres taxes transférées depuis la suppression de
la taxe professionnelle. La communauté peut également
voter ses propres taux sur la taxe d’habitation et les
taxes foncières.
Taxe Habitation
Taxe Foncière
Taxe Habitation
Taxe Foncière
IFER
CET,
autres
Avec la possibilité d’une
IFER
CET,
autres
CO
M
MU
NA
UTÉ
CO
M
ES
MU
N
NA
MU
ET UTÉ COM RES
B
M
ME
Fiscalité
professionnelle
de zone
CO
M
MU
NA
ET UTÉ
14
ES
UN
M
M
CO BRES
M
E
M
La communauté se substitue
aux communes membres
pour prélever la fiscalité
de certaines zones d’activités
économiques, hors desquelles
elle ne perçoit que les produits
de la fiscalité additionnelle.
15
INTERCOMMUNALITÉ : MODE D’EMPLOI
INTERCOMMUNALITÉ : MODE D’EMPLOI
Depuis sa fondation en 1989, l’AdCF, fédération nationale des élus
de l’intercommunalité, s’attache à promouvoir la coopération intercommunale,
en participant activement à l’élaboration des lois, à la diffusion des pratiques
locales et à l’appui technique des élus et techniciens communautaires.
Elle contribue également aux grands débats sur l’organisation territoriale
française, la réforme de la fiscalité locale et l’exercice des compétences
décentralisées.
ASSEMBLÉE DES COMMUNAUTÉS DE FRANCE
22, rue Joubert - 75009 Paris
T. 01 55 04 89 00
F. 01 55 04 89 01
www.adcf.org
adcf@adcf.asso.fr
©unitemobile
Fédérant en 2013, 1 300 communautés de communes, d’agglomération
et urbaines (dont 193 agglomérations), l’AdCF est leur porte-parole auprès
des pouvoirs publics.
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